Joe Biden, le président des États-Unis sur les quais du port de Los Angeles @LA port

Par un vote de 369 voix contre 42, la Chambre des représentants des États-Unis a adopté la loi sur la réforme du transport maritime. La « shipping act », qui n’a pas été réactualisée depuis des décennies, accroît les pouvoirs juridiques de l’autorité de régulation du secteur maritime pour qu’elle puisse contrôler davantage les pratiques commerciales des transporteurs. La fin d’une longue traversée législative.

La Chambre des représentants, un des deux organes législatifs du Congrès avec le Sénat, a voté le 14 juin à une écrasante majorité (369 voix contre 42) la version amendée par le Sénat du projet loi Ocean Shipping Reform Act of 2021 portant la réforme du transport maritime adopté le 17 décembre 2021. La « shipping act » n’avait pas subi de toilettage depuis 1998. 

Elle se veut une réponse aux pratiques jugées abusives des principales compagnies maritimes qui opèrent sur le marché américain mais dont aucune n’est américaine. Nourrie de l’expérience des deux années de crise sanitaire, qui ont provoqué le chaos sur les quais des deux principales portes d’entrée américaines pour les importations conteneurisées, la nouvelle législation a surtout pour effet d’encadrer davantage, via des pouvoirs renforcés de la Federal Maritime Commission (FMC), les pratiques en matière de surestaries et de détention et de veiller à ce que les transporteurs ne puissent pas refuser des exportations américaines. Les compagnies restent libres de fixer les taux de fret au grand dam des grandes associations de chargeurs. 

La proposition de loi a été rédigée durant l’année 2021 alors que le niveau des taux de fret étaient vertigineux et que la patience des chargeurs américains tenait en équilibre sur la pointe d'une épée dans un contexte de fortes perturbations du transport maritime. Parmi les « vent debout », les puissantes fédérations des détaillants américains (NRF), des transporteurs routiers (National Industrial Transportation League (NITL) et des exportateurs de l'Agriculture Transportation Coalition. Elles reprochaient notamment aux compagnies d’avoir privilégié certaines routes maritimes plus lucratives (transpacifique dans le sens Asie-Amérique du Nord) et de rapatrier manu militari des conteneurs vides vers la Chine afin d’accélérer les rotations au détriment du chargement des exportations américaines.  

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Modification des règles en matière de surestaries et frais de détention 

Sous pression de leurs administrés, une centaine de membres du Congrès avaient saisi l’autorité de régulation du transport maritime, la FMC, demandant instamment « que des mesures soient prises contre les pratiques commerciales déloyales, anticoncurrentielles et probablement aux États-Unis, illégales de certains transporteurs maritimes », indiquait le courrier parvenu à l’autorité de régulation du transport maritime en mars 2021.

Le projet de loi a a repris nombre des recommandations portées par les associations de chargeurs. Ces derniers souhaitaient une modification des règles en matière de surestaries et frais de détention. À cet égard, ils ont obtenu gain de cause. La loi prévoit de transférer, dans les procédures réglementaires, la charge de la preuve des clients aux compagnies maritimes. Les transporteurs devraient dans ce cadre motiver les raisons pour lesquelles les clients n’ont pas retourné les conteneurs à temps.  

Les chargeurs sollicitaient l’introduction d’un service minimal dans l’exécution des contrats en permettant juridiquement à la FMC « d’interdire le refus des cargaisons d'exportation si les conteneurs peuvent être chargés en toute sécurité et dans un délai raisonnable. » La proposition de loi en fait mention. 

Aussi, ils demandaient une réforme de l’autorité de régulation du secteur pour qu’elle puisse agir juridiquement, contre les pratiques commerciales jugées déloyales, y compris contre les accords entre les transporteurs maritimes réunies en alliances. Avec toujours le soupçon qu’une gestion coordonnée de la capacité entre transporteurs puisse se faire en coulisse et influence les tarifs. Le régulateur a des pouvoirs largement renforcés par la réforme législative.

Dans le texte de loi, par esprit de contrôle, il est question d’exiger aussi des transporteurs organisés en alliances qu’ils communiquent aux régulateurs, tous les trimestres, le tonnage total d'importation/exportation et les unités en EVP (à la fois chargées et vides) pour chaque navire faisant escale aux États-Unis. 

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Traque aux abus de position dominante

Les exportateurs ont trouvé dans cette démarche un grand allié : les décrets présidentiels anticoncurrentiels. Ils ont en effet trouvé un point d’appui auprès du président démocrate Joe Biden qui s’est lancé dans une véritable traque aux positions dominantes dans tous les pans de l’économie américaine, estimant que le transport maritime entre dans ce cadre. 

Le président américain, qui avait déjà réservé l’algarade au secteur maritime dans son discours sur l’état de l’Union le 1er mars devant le Congrès, avait repris à son compte les accusations portées par les exportateurs, faisant le parallèle entre les frais excessifs et les taux de fret élevés et les bénéfices records que les transporteurs ont engrangés l’an dernier. 

Dans une incroyable mise en scène la semaine dernière – une vidéo d'une minute et demie, postée du compte twitter de la Maison Blanche –, Joe Biden est revenu à la charge, faisant de la concentration du marché la cause de toutes les perturbations actuelles, et rendant les coûts particulièrement élevés du transport maritime responsables de l’inflation qui atteint un niveau sans précédent depuis 40 ans outre-Atlantique (+ 8,6 % au cours des 12 mois selon l'indice des prix à la consommation des États-Unis). « Les grandes compagnies maritimes ont augmenté de 100 % les tarifs au comptant pour le transport de marchandises entre l'Asie et les États-Unis depuis janvier 2020 et de plus de 1 000 % entre les États-Unis et l'Asie sur la même période ». Il avait conclu sa vidéo en se disant prêt à signer sur le champ la loi de réforme du transport maritime une fois adoptée par la Chambre des représentants.  

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« Déclaration de frustration politique »

« Le projet de loi est une déclaration politique de frustration face aux défis de la chaîne d'approvisionnement, frustrations que les transporteurs maritimes partagent. Le problème, c'est que le projet de loi n'est pas conçu pour remédier à la congestion de la chaîne d'approvisionnement de bout en bout que connaît le monde, et il ne le fera pas et ne pourra pas le faire », avait réagi en mars John Butler, le représentant du World Shipping Council (WSC), association américaine revendiquant 90 % du transport maritime conteneurisé.  

Inlassablement, depuis des mois, le porte-voix des compagnies se répète, s’érigeant contre l’idée d’une concentration du marché. « Plus de 50 transporteurs maritimes exploitent plus de 1 000 navires qui fournissent quelque 180 services de ligne aux importateurs et exportateurs américains. Et la nature concurrentielle du secteur est également évidente lorsqu'on examine sur une longue durée les prix facturés aux chargeurs. Les mouvements de prix sont déterminés par l'offre et la demande et sont le résultat d'un marché concurrentiel ». 

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Absence de collusion

Rebecca Dye, commissaire à la FMC, lui donne plutôt raison dans son rapport final (Fact Finding 29 : International Ocean Transportation Supply Chain Engagement) à la suite d’une série d’audits menés pendant deux ans sur la façon dont la pandémie a affecté le transport de ligne, et plus particulièrement sur les taux de fret et les frais de surestaries et de détention.  

 « Nos marchés sont concurrentiels et les taux élevés de fret maritime ont été déterminés par une demande sans précédent des consommateurs, principalement aux États-Unis, qui a dépassé l'offre de capacité des navires. La congestion a encore réduit la capacité disponible », a-t-elle conclu. « Rien n’indique que les prix actuels du transport maritime de ligne soient le résultat d'une collusion ou d'une conduite illégale de la part des principaux transporteurs maritimes sur nos marchés », indique le rapport. 

Par ailleurs, sur l’organisation de la ligne régulière en trois principales grandes alliances, dont découleraient un pouvoir de marché des transporteurs, une pression sur les prix et des exigences de volumes, le rapport balaie également l’argument : « En dépit de certaines idées fausses, le marché actuel des services de ligne dans le commerce transpacifique n'est pas concentré. La concurrence entre les transporteurs maritimes, entre les trois grandes alliances et entre les membres de chacune de ces alliances, est vigoureuse ».  

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Le budget de la FMC doublé

« Ce projet de loi apporte des mises à jour nécessaires et attendues », a commenté le président de la FMC, Daniel Maffei, récemment renommé à la tête de la FMC. Elles auront un effet bénéfique sur la façon dont les chargeurs américains sont servis et apporteront plus de responsabilité dans la façon dont les services de fret maritime sont fournis. » 

Reconnaissant que la FMC aura un rôle accru, le Congrès a également voté une augmentation de près de 50 % du budget de la commission au cours des quatre prochaines années (32,9 M$ en 2022 à 49,2 M$ en 2025) 

La version du Sénat, qui est maintenant sur le point de devenir une loi, permettra-t-elle de s'attaquer aux problèmes systémiques de la chaîne d'approvisionnement américaine, à savoir le sous-dimensionnement de ses infrastructures portuaires après des décennies et les problématiques du transport routier (pénurie de main d’oeuvre et de châssis) ? « Cette version n'a toujours pas réussi à s'attaquer aux causes profondes de la congestion des transports terrestres aux États-Unis », avait souligné le WSC après que le Sénat ait amendé le projet de loi, écrit à quatre mains, par un représentant des deux partis dominant la scène politique américaine.  

Adeline Descamps